Att bygga broar eller resa murar?

I utnämningen av den finska arbetsgrupp som år 2009 skulle utreda behovet av ökade restriktioner för alkoholreklam vägdes marknadsintressen jämnt med hälsointressen. Matilda Hellman beskriver en form av beslutsfattande som strävar efter konsensus mellan olika parter, men som i detta fall resulterade i en djupt splittrad arbetsgrupp som kom att åtnjuta svag legitimitet.

År 2009 fick dåvarande finländska omsorgsminister Paula Risikko (Samlingspartiet) i en kläm från riksdagen i uppdrag att utreda behovet av ökade restriktioner av alkoholreklam. Det ansågs speciellt angeläget att utreda behovet av att begränsa eller förbjuda s.k. imageskapande reklam, vilken förmedlar bilder av framgång och njutning till följd av alkoholkonsumtion.

Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte en arbetsgrupp vars sammansättning raskt resulterade i en kollisionskurs mellan folkhälso- och näringslivsintressen. Alkoholindustrin, som i motsvarande ärenden tidigare t.ex. gett remissutlåtanden på lagförslag, fick nu sitta med i det beslutsfattande organet.

Arbetsgruppen bestod av nio medlemmar och en ordförande som alla hade var sin röst. Ordföranden var en av Samlingspartiet politiskt tillsatt statssekreterare vid social- och hälsovårdsministeriet. Tre medlemmar representerade näringslivet, tre representerade folkhälsoorganisationer eller -stiftelser, en tillsynsmyndigheten, en alkoholmonopolet Alko och en representerade social- och hälsovårdsministeriet. Med fem röster mot fyra (en lade ned sin röst) kom arbetsgruppen efter många möten och höranden slutligen att rösta emot ökade restriktioner.


Åsikterna polariserades och, som en av de intervjuade uttryckte det, satsades det mera krut på att skjuta i sank den andras argument än på att förespråka sin ståndpunkt.

EU-influerad modell

Principen för arbetsgruppens sammansättning bygger på idén om att goda beslut nås genom att involvera olika berörda aktörer och därmed representera olika syner på frågor. Att samla en brokig skara intressebevakare har dock i flera fall visat sig leda till beslut enligt kompromisskonsensus – det vill säga alla får någonting, men ingen blir helt nöjd med slutresultatet.

Formatet förespråkas av och används mycket i EU-samarbetet, vilket strikt taget saknar strukturer av direkt demokrati. Runda bords diskussioner och forum för olika intressenter har även garanterat att de ekonomiska intressen, som primärt skall gynnas av EU-samarbetet, hörs och respekteras i alla frågor. För näringslivet har rollen som socialt ansvarstagande aktör erbjudit en intressebevakarroll i frågor som inte traditionellt tillskrivits dess verksamhet.

EU:s alkoholstrategi från 2006 argumenterar för att ekonomiska aktörer skall involveras i utformandet av folkhälsopolitiken. Den europeiska alkoholindustrin har en självskriven plats som stark och synlig lobbare i Bryssel. I de nordiska länderna har modellen inte varit särskilt förekommande – till exempel har tobaksindustrin sällan eller aldrig direkt involverats i tobakspolitik.

Gruppmedlemmarnas ståndpunkt

Samtliga av arbetsgruppens ständiga medlemmar ansåg att gruppen varit djupt splittrad. De som röstade emot reklamrestriktioner såg gruppens ineffektivitet som en konsekvens av att ”folkhälsosidan” var så definitiv i sina ställningstaganden och att den drevs av emotionella och principiella krafter. Folkhälsosidan, å sin sida, ansåg att gruppens ineffektivitet orsakades av industrins intellektuella oärlighet, men delvis också av gruppens ordförandes tillvägagångssätt. En av de intervjuade medlemmarna menade till och med att arbetsgruppens sammansättning var noga arrangerad av politiska krafter i avsikt att rösta ned förslag om ökade restriktioner. Det spekulerades en del om det nära samarbetet och eventuella löften som ingåtts mellan Samlingspartiet och Bryggeriföreningen.

Nej-sidan motiverade främst sin ståndpunkt med argument om att en öppnare, mindre förbudsinriktad alkoholkultur kunde främja mer kontinentala och ”hälsosammare” dryckesvanor i den finländska befolkningen. De ansåg att ja-sidan
representerade en ”föråldrad förbudsmentalitet” som utgör ett stort hinder i förnyelsen av finländsk alkoholpolitik. Nej-sidan förhöll sig också skeptisk till den existerande forskningen om orsaksambanden mellan reklam och alkoholkonsumtion. Nej-röstarna förhöll sig kritiska till den statsfinansierade alkoholforskningen som, enligt dem, har i uppgift att fortsättningsvis stödja ett upprätthållande av alkoholmonopolet.

Olika utgångspunkter

Men vems talan förde de olika intressebevakarna? Vid närmare analys kunde medlemmarnas mandat och utgångspunkter särskiljas. Många medlemmar representerade helt enkelt sina egna organisationer och följde organisationens officiella linje. Tre av medlemmarna var intressanta ur denna synpunkt: en person sade sig i intervjusituationen representera en organisation som hen tidigare varit verksam i, trots att alla officiella handlingar och alla gruppmedlemmar uppgav att hen representerade sin nuvarande arbetsgivare. Denna originella tolkning av det egna uppdraget i gruppen gav medlemmen spelutrymme att rösta emot restriktioner, trots att det skorrade illa med hens dåvarande befattning. Medlemmen sades stå den politiskt tillsatta ordföranden nära. De två gruppmedlemmarna från ministeriet röstade olika. Den ena, som var politiskt utnämnd, följde sitt partis officiella linje medan den andra såg sig som en expert som främst representerade sig själv.

Tidningsskriverier och utlåtanden på arbetsgruppens rapport uttrycker stark kritik mot arbetsgruppens format och bindningar. Samtidiga opinionsmätningar visade att ökade restriktioner för alkoholreklam åtnjöt ett starkt stöd såväl bland riksdagsledamöter som i befolkningen. Arbetsgruppen provocerade även ordföranden i riksdagens lagutskott, Heidi Hautala (De Gröna), som menade att industrins vinstintressen står i bjärt kontrast till statens uppgift att värna om folkhälsan.

Samtliga av gruppens medlemmar och experter upplevde arbetsgruppen som dysfunktionell. Åsikterna polariserades och, som en av de intervjuade uttryckte det, satsades det mera krut på att skjuta i sank den andras argument än på att förespråka sin ståndpunkt. Medlemmarnas värderingar och utgångspunkter visade sig vara alltför olika för att nå konsensus.

Arbetsgruppen illustrerar hur polariserat det finländska alkoholpolitiska fältet har kommit att bli, och att denna polariserade uppställning understryks i beslutandeprocesser i vilka näringsintressen involveras.

Matilda Hellman
docent vid institutionen för socialvetenskaper vid Helsingfors universitet

 


Detta är ett sammandrag av Matilda Hellmans artikel  Multistakeholder alcohol policy. Goal-based and value-based rationalities in an alcohol marketing task force , publicerad i den nordiska antologin A Welfare Policy Patchwork - Negotiating the Public Good in Times of Transition.

 

 

Publicerad 17.9.2013

Senast uppdaterad

2017-11-22

Nordens välfärdscenter | tel: +46 8 545 536 00 | | En institution under Nordiska ministerrådet